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先进典型经验介绍(山东省临沂市兰山区)
访问次数:【字体: 来源:国土资源部网站 作者:龙文国土分局 发布时间:2012-10-20

  城里楼宇耸立、碧水穿城,乡间村容整洁、沃野无边。即便是天天生活在山东临沂的人也在惊叹:市区这几年的变化太大了!

  “以资源利用结构调整促进国民经济结构调整,以资源利用方式转变推进经济发展方式转变”。通过做活“水文章”、改造“城中村”和农村土地综合整治,临沂市以资源利用方式的转变、调整为动力,逐步由一个“农村城市”华丽蜕变,成长为真正意义上的现代都市。“经济发展看临沂,节约用地看兰山”。作为政府所在地、市区核心区域的兰山区,直接见证、经历、参与了这些变化。兰山区的土地管理与利用,一直在临沂市区发展中占据主导地位。
  节约集约:城乡建设一以贯之的理念
  土地总量少一直是兰山区经济发展的一大瓶颈。兰山区总人口88万,人均耕地只有0.38亩。兰山每年新增建设用地计划指标只有一两百亩,而实际需求达上千亩,城乡建设用地缺口巨大。
  严峻的土地资源现状成为这个区走资源节约型发展之路的强大动力。仅2007年以来,全区就盘活城乡存量土地5.76万亩,极大地满足了用地需求。
  兰山的节约集约用地经验,经历了较长时间的积淀。
  临沂市国土资源局兰山分局局长冯连伟仍然清晰地记得,2001年12月28日,在临沂市人民会堂,召开了面向全市、10万人参加的全市土地使用制度改革工作电视电话会,凡是城市规划区内的村党支部书记、村委会主任都参加了会议,“从那时,就拉开了兰山区乃至临沂市节约集约用地的序幕。”
  开始得早、谋划得早、政府主导,是节约集约理念能在兰山发展中站住脚的第一保证。历届市委、市政府和区委、区政府都重视做好节约集约用地这篇文章。兰山区区长耿学伟对节约集约用地表示大力支持。他说,节约集约用地已成为缓解供需矛盾的必然选择和根本出路,兰山区本着“节约优先、合理利用、循环利用”的方针,积极开创新思路,分别探索出在城区、村镇、园区节约集约用地新途径,走出了一条符合兰山实情的土地利用新路子,为全区经济社会可持续发展提供了土地资源保障。
  2001年以来,临沂市先后出台市统一征地办法、垄断土地一级市场的有关意见等,政府部门逐步实现了对城市规划区内的土地一级市场的高度控制,“实现了城乡建设的政府主导、统一规划、以人为本、先建后拆”的建设发展格局,用地水平日益提升。
  兰山节约集约用地的特点,归结起来是“节地八法”,即:旧村改造“腾地”、 合村并点“节地”、土地综合整治“增地”、 退二进三“换地”、 片区改造“挖地”、开发地下空间“拓地”、处置闲置土地“收地”、建设标准厂房“扩地”。其中,兰山区分局与市防空办等部门联合编制规划,对地下空间进行开发利用,并于2009年成功挂牌出让一宗67亩的地下空间,成交价款2600万元,是“节地八法”最新的实践。
  节约集约做好了,在推动经济发展的同时,推动了城市整体形象的升级。据了解,临沂市目前是山东省建设资源节约型、环境友好型社会的试点市,而兰山区则是临沂市“两型社会”改革试点的城乡统筹发展的试点区。
  不久前,山东经济学院经济研究所博士生导师张红凤带领9名博士生,集中利用2个月时间,对兰山的节约集约用地进行了综合调研、分析、评价,形成了6万多字的研究报告。研究认为,兰山区土地利用节约集约特色鲜明,在旧城改造、旧村改造、农村土地综合整治、工业园区土地利用等诸多方面成绩斐然,土地资源节约集约利用各项评价指标均达到并大多数高于“国土资源节约集约模范县创优指标”的要求。
  城市建设:以集约为主,从旧村改造打开突破口
  在城市建设方面,兰山的最大特色是旧村改造。城市规划区内的旧村改造,主要是成片开发,盘活存量土地资产,实现“以集约促发展”的目标。自2007年至今,市区共盘活存量建设用地1.03万亩,占建设用地总量的63.25%。
  从政策方面来说,归结起来,兰山采取了“一堵、一疏、一进”的办法。“堵”是对违法用地、违法建设早发现、早制止,绝不手软;“疏”是加强旧村旧城改造,每年都改造100万平方米以上;“进”是稳步推进、择优引进,对城中村改造搞和谐拆迁,走自主开发、联合开发路子。
  针对旧城抓改造,兰山区立足“建新区、促集约”,以实施百村旧村改造工程,23平方公里范围内的村居变成了八大社区,实现了城区有限土地的增容扩能。兰山先后划定了滨河片区、商城片区、涑河片区、铁路南片区等旧城改造片区,进行封闭运作、整体搬迁、滚动开发,让有限的土地“活”了起来。其中,仅铁路南片区就通过对3695户居民和338家企业进行拆迁或还建,腾出建设用地3047亩。
  具体到操作层面,兰山主要从工业用地集约利用、严格用地审查、加强批后监管角度促进集约发展。
  从工业用地集约利用方面,在全面落实经营性土地和工业用地使用权招拍挂出让制度的同时,兰山按照“产业集聚、布局集中、用地集约”的原则,将工业项目用地集中安排在工业园区,以集中促集约。为实现节地扩地,兰山积极推进多层厂房建设。比如今年实施的临沂商城产品加工园,其生产车间设计全部为2~5层。2007年以来,整个工业园区盘活建设用地390多亩。在引进工业项目时,以“工业强街”为理念,设定严格的高门槛,要求投资企业土地利用率要高、投资强度要高,投入产出比例要高,达不到规模的投资者“不欢迎”。
  严格用地审查是兰山的一大特色。针对工业用地,兰山规定,新增建设用地指标必须在现有批准的土地使用完后重新获得,对存在闲置土地倾向的用地单位,不批准新的建设用地项目;提高用地准入“门槛”,工业园区的投资强度每亩不低于200万元,容积率不低于0.8,对投资强度、建筑容积率、非生产用地比例达不到要求的,坚决核减相应的用地面积。自2007年以来,兰山预审建设用地56宗,核减960亩。
  在加强建设用地批后管理方面,兰山坚持开展批而未供土地专项清理活动,近3年来的供地率均达到70%以上;建立建设用地批后公示、竣工验收等制度,加强出让合同跟踪管理,对违反土地使用权出让合同约定,逾期不开发建设的单位,通过收取闲置费、协议收回、无偿收回、公开出让等方式予以处置,使好项目有地可用,老项目集约用地,促进新、老项目的节约、集约用地;严厉打击未批先用、批小占大等土地违法违规行为,防止擅自扩大用地规模造成土地资源浪费。2007年来,兰山国土资源违法案件发案率连续低于15%,立案查处率、依法拆除复耕率、责任落实到位率和罚没款收缴到位率都达到了100%,顺利通过历年国土资源部卫片检查。2009年被评为全省“国土资源执法模范区”。与此同时,把节约集约用地考核纳入各镇街道经济社会发展综合评价体系,作为镇街道领导干部政绩综合考核评价的重要内容,对考核优秀的镇街道给予奖励,考核不合格的要向区政府作出书面检查,限期整改。通过这些措施,各级干部节约集约用地意识明显增强,各项节地措施得到有效落实。
  “城市建设促集约”,为城镇可持续发展赢得了足够空间。兰山区区长耿学伟认为,通过促集约,兰山的城市形象和品位、群众居住水平都得到了提升,“通过旧村改造,在城市规划区内腾出了大量建设用地。通过建设批发城、商贸城等特色产业,加快了城市化进程。”
  新农村建设:以节约为主,规范推进土地综合整治
  “农村以节约用地为主,这篇文章不好做,我们提出的理念是做好‘结合’。”冯连伟表示。所谓“结合”,就是城市、农村统筹发展、协调推进。
  在耕地较多的乡镇,兰山以土地开发整理为重点,着力在增加耕地面积上下工夫。兰山以土地开发、整理和复垦为龙头,实行山、水、林、田、路综合改造,使农业生态环境得到改善。2008年完成3个市级土地整理项目开发,土地整理总规模达5819亩,新增耕地683亩。通过土地整理开发,稳定了现有耕地面积,增强了农业生产抵御自然灾害的能力,实现了农业生产的良性循环。
  在存量集体建设用地较多的乡镇,兰山2009年被列为省两型社会城乡统筹发展的试点区,主要通过农村土地综合整治,打开了在城市规划区外农村的节约集约用地的局面,盘活了农村存量集体建设用地。目前,兰山区一共规划了62个大社区和中心村,通过开展农村土地综合整治,村居数已由原来的436个减少到382个。
  “在这个以农业为主的地区,依靠镇政府和农民自己的力量,想整体搬迁、住进楼房根本不可能。农村土地综合整治搭建了一个好平台,解决了过去想解决又没有办法解决的大问题。”冯连伟如是说。
  农村土地综合整治这盘棋不好下,兰山提出的目标是“打造全国、全省一流项目”。按照兰山区城镇村一体化发展规划,全区6个镇共规划为62个大社区和中心村,引导人口向镇驻地、大社区和中心村集中,由此实现土地的节约集约利用。为此,市委、市政府主要领导亲自挂帅到土地综合整治现场办公,对项目区建设提出了高点定位、着力“做大、做优、做特、做快、做稳”的具体要求,明确了土地综合整治作为全市的重点工程“市里主办、区里承办、镇村落实”,建设成全国新农村建设的示范点、突破点和临沂城建设的新看点。
  政府重视、规范运作,使农村土地综合整治在兰山赢得了民心,争取了发展空间。记者在采访中了解到,通过农村土地综合整治,李官镇节余建设用地指标3336亩,全部建成后可结余土地指标6000亩;北城新区通过对33个旧村进行合村并点,建设了八大高档社区,腾出建设用地5480亩,节地率达54%;义堂镇被列为全国小城镇建设试点镇后通过对该镇35个行政村规划为“八大社区,一个中心居住区”,改造完成后仅村居用地就可腾出建设用地7000亩。
  “农村土地综合整治的出发点是让农村、农民、农业收益,这是第一要领,而不是单纯地增加建设用地指标。这一点在兰山可以尽管放心。”冯连伟自信地说。
  (记者手记:城区间杂着农村,农村缠绕着城区。就全国来说,像兰山这样的“农村城市”还有很多。这些地方节约集约用地的理念和水平,将直接决定所在城区的发展变化。2010年,兰山区等“农村城市”成为全国国土资源节约集约模范县(市)试点县。我们相信,节约集约用地理念大行其道,对兰山乃至全国的资源利用理念将是一次革新与提升。)

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